Na stronach Senackiej Komisji Ustawodawczej opublikowany został projekt zmian w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, który może mieć znaczący wpływ na procesy inwestycyjne w obszarze nieruchomości.
Zmiany są stosunkowo niewielkie, ale pomimo to mogą znacząco poprawić pewność nabywania oraz zabezpieczenia inwestycji deweloperskich lub inwestycji komercyjnych. Projekt wprowadza dodatkowy zapis w art. 156 § 3 k.p.a., zgodnie z którym po upływie czasu określonego w § 2 (10 lat) nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa.” Ponadto w art. 158 § 2 k.p.a, (także w przypadku dodanej przesłanki z art. 156 § 3 k.p.a.) potwierdzono, że organ administracji publicznej ograniczy się jedynie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przepisy te będą miały charakter retrospektywny, to znaczy, że będą miały zastosowanie także do decyzji administracyjnych wydanych przed zmianą.
Zmiana przepisu jest implementacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 46/13, który stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a., jako nie wyłączający stwierdzenia nieważności po znacznym upływie czasu decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W Wyroku tym zatem starano się rozstrzygnąć kolizję pomiędzy dwoma dobrami konstytucyjnymi: a) ochroną praw nabytych oraz tzw. ekspektatyw, a w rezultacie unikaniem pułapek prawnych dla obywateli oraz b) oraz praworządności/legalizmu, czyli działania organów władzy publicznej zgodnie z przepisami prawa.
Obowiązujące przepisy k.p.a. w tym zakresie wskazują jedynie cztery spośród siedmiu przesłanek, gdzie organ stwierdza naruszenie prawa przy wydanej decyzji, ale odmawia stwierdzenia jej nieważności. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku jest pominięte i upływ czasu następujący od doręczenie lub ogłoszenia nie miał w praktyce znaczenia. Przesłanka rażącego naruszenia prawa jest istotna, jeśli nie najistotniejsza spośród wszystkich wymienionych w art. 156 k.p.a, gdyż pojęcie to jest bardzo pojemne i stanowi dopełnienie pozostałych przesłanek, więc jej zastosowanie jest szerokie. Ponadto przesłanka ta jest rozumiana często różnie przez różne organy lub różne składy sędziowskie, co dodatkowo powoduje niepewność czy określone naruszenie ma charakter rażący czy też nie. Połączenie powyższego stanu z brakiem ograniczenia czasowego powoduje właśnie stan pułapki, nie tylko dla adresatów decyzji, ale wszystkich tych którzy w zaufaniu do niej, polegają na treści jej rozstrzygnięcia.
Co zmiana oznacza w praktyce?
W sprawie stanowiącej kanwę wyroku TK, przedmiotem rozstrzygnięcia było pytanie prawne NSA dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin do przyznania tzw. wieczystej dzierżawy na podstawie przepisów Dekretu Warszawskiego. W tamtym przypadku decyzja SKO niweczyła możliwość dalszego dochodzenia zwrotu nieruchomości, ponieważ uznano, że w sposób nieuprawniony organ przywrócił termin do zgłoszenia wniosku dekretowego, „przywracając” termin prawa materialnego, co z zasady jest niedopuszczalne. Nierzadkie są jednak sytuacje, gdzie właściwy organ (np. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, właściwy Minister) stwierdza nieważność decyzji, uznając za podstawę rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu, pomimo że decyzja pochodzi np. z lat 40-tych lub 50-tych ubiegłego wieku. Uruchamiać to może z kolei ciąg zdarzeń wpływających na utratę tytułu prawnego do nieruchomości, w sytuacji w której decyzja stanowiła podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego lub własności np. na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub jego późniejszego przekształcenia. Mogą to być decyzje i rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące np. oddania mienia w zarząd lub w użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub też decyzje z lat 90-tych stwierdzające nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe. Wzruszenie określonej decyzji powodowało konieczność powoływania się właściciela/użytkownika wieczystego nieruchomości na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystej. Z kolei ochrona wynikająca z ww. rękojmi ma zastosowanie tylko w przypadku istnienia dobrej wiary nabywcy i dochowania staranności przy badaniu stanu prawnego nieruchomości, które to kryteria, jako niedookreślone podlegają w sytuacjach spornych ocenie sądów.
Uchwalenie zmiany może przyczynić się do polepszenia sytuacji przedsiębiorców chcących inwestować na gruntach mogących stanowić potencjalnie przedmiot roszczeń reprywatyzacyjnych. Wynika to z faktu, że decyzje administracyjne pomimo ich obdarzenia kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa przy ich wydaniu, nie będą wyłączane z obrotu prawnego. W rezultacie odpadać będzie jedna z przesłanek mogących stanowić podstawę utraty tytułu prawnego do nieruchomości.
Projekt powyższy będzie jeszcze m.in. przedmiotem konsultacji społecznych, wobec czego należy monitorować proces legislacyjny i ewentualne zmiany w obrębie proponowanych przepisów.
radca prawny Michał Cwajna